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    Naissance du service public de l’Ancien Régime à la Révolution française et à l’époque napoléonienne, Journée d'études

    Igor Moullier, LARHRA/ ENS Lyon | 16.03.11
    attributions | ministère de l’Intérieur | service public | spécialisation administrative

    La notion de public est au cœur des réflexions des sciences sociales et historiques sur la transformation des systèmes politiques, notamment durant le Sattelzeit que représente la période 1750-1850. On peut résumer le déploiement des enquêtes des historiens par la trilogie opinion publique/ espace public/ service public. La relecture des « origines culturelles » de la révolution française a été illustrée par les travaux de K. Baker, M. Ozouf ou R. Chartier qui ont renouvelé l’approche de l’opinion publique. Ces analyses du discours et de la culture politique ont été renforcées par l’analyse des formes de sociabilités qui ont rendu possible l’apparition de ces discours. La réception tardive d’Habermas a ensuite donné lieu à un approfondissement bien résumé par Stéphane Van Damme[1], et qui a été irrigué notamment par la rencontre avec l’histoire des sciences[2]. Le récent numéro du bulletin de l’AHMUF, consacré à « L’opinion publique en Europe 1600-1800 », opère un retour sur ces questions : des 7 contributeurs, 6 commencent par revenir sur les travaux d’Habermas[3].

    Un moyen de sortir de ce va-et-vient espace – opinion publique est offert par le numéro spécial de la Revue d’histoire moderne et contemporaine: « Le service public, l’économie, la République »[4]. La notion de service public déplace l’enquête du côté de l’action de l’État, et de la manière dont celle-ci peut contribuer à redéfinir le lien politique. Les travaux de Dominique Margairaz ont notamment bien montré que s’opérait dès l’Ancien Régime une prise en compte des intérêts publics par l’État, autour notamment d’une prise en charge de l’espace : routes, canaux, postes sont au cœur de ces services publics naissants. C’est ce lien entre espace et service public que soulignait le juriste Léon Aucoc en définissant les travaux publics comme « tous les travaux qui sont exécutés par les divers organes des intérêts collectifs en vue d’un service public [5]».

    Peut-on suivre ces notions, et particulièrement celle de service public, pendant la période napoléonienne ? Il existe certes un déclin de la participation et de l’expression politiques. On peut cependant voir persister la notion de public comme référent du discours et de l’action des autorités politiques.

    Le public apparaît d’une part comme le récepteur des actes de l’administration. La notion de public reste dans ce cas indissociable de la question de la légitimité. L’administration doit faire comme si elle agissait en fonction d’un public. La question de la mise en forme de son action est essentielle pour l’administration napoléonienne, notamment pour le ministère de l’Intérieur et les préfets : l’administration cherche à se constituer comme sous-système autonome, mais pour ce faire doit respecter un certain nombre de critères formels de légitimation : respect des règles de droit, affirmation de la poursuite de l’intérêt général. Peut-on y voir des critères du service public ?

    Le second aspect présent durant la période est l’idée d’un public qu’on cherche à faire participer à l’administration[6]. La préoccupation se retrouve également dans les réformes prussiennes : le Mémorandum de Nassau de Stein (juin 1807) préconise le rapprochement entre l'État et la nation (c’est-à-dire la société civile) non par une représentation législative, mais par la participation des citoyens à l'administration, comme forme d’éducation politique. Le ministère de l’Intérieur napoléonien, de son côté, tisse une toile d’organismes consultatifs qui permettent de maintenir un dialogue avec la société civile.

    On peut donc essayer de cerner les notions de public et de service public telles que pouvaient y recourir les juristes, les administrateurs et les hauts fonctionnaires, avant d’essayer de voir si l’on peut retrouver dans la pratique et l’action administrative du ministère de l’Intérieur de l’époque napoléonienne les critères du service public.  

     

    1. Peut-on parler de service public au début du 19e siècle ?

    *L’apport des juristes

    Gilles Guglielmi note que les juristes emploient pour construire la doctrine la notion plus vague d’ « administration publique »[7]. C’est vers 1880 seulement que le syntagme service public est utilisé. Le service public n’étant fermement défini qu’à la fin du 19e, on peut suivre une démarche régressive pour tenter de voir quelle place il a tenu dans la doctrine du droit administratif, et notamment chez des auteurs du premier 19e siècle qui furent souvent partie prenante de l’administration napoléonienne. Il n’est pas une des entrées du Code administratif de Fleurigeon[8], mais apparaît dans certains textes cités, comme la loi du 27 ventôse an 8 : « les juges…substituts.. ; et greffiers ne pourront être requis pour aucun autre service public » (armée, garde nationale). Henrion de Pansey n’en parle pas dans De l’autorité judiciaire mais l’utilise dans ses textes sur la police rurale. On trouve quelques occurrences chez Sirey, un peu plus dans les Institutes de Gerando. Macarel ne l’utilise pas dans ses Eléments de 1818, mais l’expression figure à 15 reprises dans son Cours de droit administratif de 1840. L’expression commence à apparaître dans l’acception actuelle dans le Dictionnaire de l’administration dirigé par Maurice Block en1856. L’article « Administration » de ce dictionnaire donne ainsi cette mise en perspective historique : La Constituante créa des comités « qui correspondaient aux principales branches du service public ».

    Bien que ne figurant pas dans les termes et définitions de la doctrine administrative en train de s’édifier, l’expression est présente dans la première moitié du 19e, selon trois grandes modalités.

    1) la division de l’administration en « branches du service public ».

    Dans les Institutes  de Gérando, les organismes consultatifs « sont institués près de l'administration générale, pour l’éclairer de leurs avis et délibérations, en ce qui touche les diverses branches du service public confiées au département de l'intérieur et à celui du commerce [9]».

    La notion est utilisée de manière descriptive pour désigner ce que fait l’administration, le domaine d’action qu’elle couvre, comme chez Cormenin : « Ce même instinct de l'unité nous pousse à la généralisation des systèmes, a la méthode de nos livres, a la codification de nos lois, à l'homogénéité de toutes les branches du service public. [10]»

    2) le Service public comme corps spécialisé de l’État.

    Cormenin utilise l’expression à propos des auditeurs du Conseil d’État qui au bout de six ans « ne sont point placés dans le service public » et cessent de ce fait d’appartenir au Conseil[11]. Chez Macarel, la définition se fait plus précise et les services publics sont distingués des services de l’État en général : « Il est (…), dans l'administration de tout pays civilisé, des services publics, distincts par leur nature, et qui ont besoin d'une organisation et d'une direction spéciales : tels sont presque partout le domaine national, les postes, les ponts et chaussées, les mines, les contributions directes et indirectes, les douanes, l'administration de l'armée[12] ». Le service public commence à apparaître ainsi comme lié à certains champs spécifiques de l’action de l’administration.

    3) Le service public comme cause de l’action publique.

    La notion de service public pouvait être utilisée aussi de manière non plus descriptive, mais normative et théorique, pour définir et justifier l’action publique. Sirey, fin connaisseur de l’édifice administratif napoléonien, tentait dans Du conseil d’État selon la charte, en 1818, de montrer que l’administration napoléonienne n’avait pas été dans le règne de l’arbitraire. Elle avait certes posés les principes de l’action publique : «  Sans doute il faut que l'action administrative soit indépendante et énergique ; qu'elle ne soit ni entravée, ni contrôlée par la justice administrative — Sans doute il faut que, toujours, le service public soit fait avec exactitude et ponctualité; que les mesures d'ordre soient exécutées sans obstacle et avec rapidité [13]», mais n’avait pas pour autant oblitéré les droits privés : « Un propriétaire a construit un bac, l’administration s’en empare. Un autre refuse de céder sa maison à l'administration des douanes, qui veut absolument y établir ses bureaux.(…) — Un autre réclame contre la démolition de sa chaumière, qu'on a trouvée trop près d'une place-forte. (…) les citoyens français lésés dans leurs droits les plus précieux, n'aient qu'à se taire, si on leur parle d'utilité publique? Non, non : après toute action consommée de la puissance publique, après tout sacrifice provisoire au service public, les droits privés doivent enfin être écoutés ; ils doivent être pesés dans la balance de la justice, et d'une justice régulière : ainsi encore ce sont bien là des affaires contentieuses ? [14]»

    Gérando, dans ses Institutes, rappelait pour sa part une autre exigence où le service public était utilisé en tant que principe fondateur de l’action de l’Etat : celle de la continuité. « Les traitements des employés de l'État et la solde des militaires jouissent de certains privilèges légaux. La loi n'a pas voulu que le service public pût être compromis par une saisie qui enlèverait au serviteur de l'État ses moyens d'existence. [15]» 

     

    Le service public, d’abord utilisé de manière descriptive (« branches du service public ») acquiert ainsi peu à peu une valeur normative, chez Sirey et Gérando notamment, tandis que Macarel met l’accent sur les corps de l’État spécifiquement organisés. Un recours à ce type de justification existait-il chez les administrateurs eux-mêmes ?

    Avant d’aborder la notion de service public elle-même, il faut faire un rapide point sur la notion de public elle-même et ses emplois contrariés sous le Consulat et l’Empire.  

    *Le public, une réalité insaisissable

    L’esprit public était scruté par la police, qui émettait un bulletin journalier, sous le Directoire, le Consulat et l’Empire, à destination du ministre de tutelle[16]. La figure du public y est scrutée sous plusieurs angles. Les rapports de l’an VIII mettent encore l'accent sur l'opinion publique comme réaction aux événements et expression d’un jugement sur l’action du gouvernement.

    Dans le rapport du bureau central du canton de Paris du 14 frimaire an VIII, le public est loué pour prendre ses distances par rapport aux journaux : « Il a paru que le public, et surtout cette partie du public qui porte son attention sur les moindres travaux en législation, différait à porter un jugement sur les divers projets de la Constitution dont parlent les journaux, jusqu'à la présentation de l'acte formel. »

    A partir de l’an IX, l’esprit ou l’opinion publique se font plus rares. Les bulletins emploient des expressions plus vagues : « On parle dans le public » « on répand dans le public » …, si bien qu’en l’an X le terme de public disparaît et les notations deviennent: « on s'occupe beaucoup », « on rapporte ».

    Les événements militaires des années 1813-14 amènent un retour de « l’esprit public » dans les bulletins des préfets : seule l’existence d’un esprit public patriotique semble désormais garantir l’appui de la population à la mobilisation extraordinaire demandée par le régime.

    Le public est donc une catégorie problématique : on s’en méfie et cherche à le contrôler. Le fonctionnement des bureaux des ministères se construit en partie contre le public. Ainsi, au ministère de l’Intérieur, on observe à la fois une volonté d’établir un ordre de travail qui assure la régularité des bureaux, et celle d’en faire un service fonctionnant exclusivement pour le ministre, réduisant au maximum les relations avec le public.

    « Remplir les vues du service » est une préoccupation constante des secrétaires généraux du ministère de l'Intérieur, qui supervisent la bonne marche du travail des bureaux. Mais ce travail n’apparaît guère défini comme un service public. Les efforts pour fixer la journée de travail de neuf heures du matin jusqu’à à quatre heures de l’après-midi le montrent bien. Lucien Bonaparte constatait par exemple : « Le ministre de l’intérieur voit avec peine que les employés de son ministère ne se rendent dans leurs bureaux qu’à dix heures. Son intention est que chaque employé soit à son poste à neuf heures précises. Les employés qui ne s’y rendront pas à cette heure précise seront rayés du tableau des emplois.[17] »

    Chaptal constata les mêmes problèmes peu après son entrée en fonction. Le 23 nivôse an IX, il écrivait à ses chefs de division pour qu’ils lui fassent parvenir l’état des employés absents à dix heures dans leur division : « Quelques exemples d’une juste sévérité obtiendront peut-être ce que j’eusse dû attendre de la confiance que j’avais mise en eux tous. [18]» Il dut en ventôse an XI établir un registre de signature pour vérifier la présence des employés à leur poste le matin. Fort de cette expérience, Montalivet employa des termes plus énergiques pour rappeler les employés à leurs devoirs élémentaires : « L’heure des bureaux est de neuf heures du matin à quatre heures de l’après-midi : ce sont là des heures de stricte obligation : c’est le minimum de son temps que chacun doit donner [19]» Lors de la préparation de rapport urgent, les employés pouvaient être réquisitionnés le soir également, sans véritable cadre réglementaire : on ne faisait appel qu’à leur zèle, leur dévouement, qui pouvait être éventuellement récompensé par des gratifications. Dans les lettres d'employés au ministre, faisant état de leurs états de service pour obtenir, qui une pension de retraire, qui une gratification supplémentaire, le langage employé était celui de la vertu et de la morale : on faisait appel à la bienveillance ou à la justice du ministre, en protestant de son dévouement, mais sans pouvoir s'appuyer sur aucun critère objectif.

    Les employés du ministère de l'Intérieur expérimentaient les inconvénients du service public (exigences de ponctualité, d'assiduité, réquisitions pour la continuité du service) sans les avantages (pas de statut fixe ou de garantie de l'emploi, incertitude sur les salaires, maintien d’un lien personnel). L'ordre général du travail de 1812 estimait que l’organisation du ministère était complète car « tout travail demandé était désormais parfaitement expliqué ». Cette rationalisation dont se félicitait le ministre Montalivet ne signifiait pas plus de garanties pour les ouvriers: au contraire, ceux des employés qui ne montreraient pas le zèle suffisant seraient désormais sans excuse « et s’ils regardent l’assiduité comme impossible dans leur situation, je les engage à se séparer de moi. »

    Le public se voyait de son côté exclu du monde des bureaux. Pendant le Consulat se généralise le principe que le ministre ne répond pas aux demandes directes : celles-ci doivent passer par la chaîne des autorités, maire et préfet. Le public est physiquement exclu des bureaux. L'instruction générale de septembre 1812 (F1a 1), après avoir rappelé que les horaires des bureaux sont fixés de 9 à 4 h, rappelle que ces horaires doivent être strictement dévolus au travail : « Ce serait peu d’être présent, si le temps que l’on donne au bureau n’était entièrement et utilement employé. Une des choses qui dérangent le plus est l’admission dans les bureaux de personnes qui leur sont étrangères ». Seuls les chefs de division gardent l'autorisation de recevoir du public, à heures fixes et limitées. Un système de cartes d’entrée est mis en place à l'entrée de l'hôtel du ministère pour se prémunir de l'intrusion de solliciteurs indésirables.

     

    2. Le service de l’État, une justification au ralliement

    Dans ces conditions, on comprend que la réflexion sur le service de l’État comme service public se trouve peut-être moins chez les employés que chez un certain type de hauts fonctionnaires, où la notion de service de l’État apparaît comme un moyen de justifier ses engagements politiques et ses changements de fidélité[20]. Plusieurs mémoires de hauts serviteurs de l'État offrent l'occasion de saisir la construction rétrospective d'une telle notion de service de l'État.

    Le comte Molé, justifie dans ses mémoires son engagement auprès de Napoléon en deux temps. Le premier relève de la morale et des choix personnels : « Ma raison me disait qu'il était temps que les devoirs et la responsabilité de la vie publique vinssent me prêter leur appui contre la mobilité et les perplexités de mon âge. [21]» Le service de l’État était un remède à l’oisiveté, un moyen de ne pas laisser ses talents inutilisés, même sous un régime contesté. C’était le second temps de l’argumentation : justifier, même après l’exécution du duc d’Enghien, le ralliement à Napoléon. Molé le fait en relatant l'entrevue dans laquelle il explique à Napoléon pourquoi il souhaitait rejoindre au Conseil d’État la section de l’Intérieur plutôt que la justice. « Sire, les institutions sont changées, les existences ont été brisées, les traditions rompues. Vous avez réhabilité les grands principes d'ordre et de sociabilité sans lesquels aucune nation ne peut se soutenir sur la terre [22]».

    Le même mouvement en deux temps se retrouve chez Pasquier, qui évoque d'abord le « besoin de sortir de mon oisiveté [23]», avant de mentionner la considération nouvelle que le régime avait obtenu. En 1805, après le sacre: « en France tout respirait le bonheur et, il faut le dire, l'enivrement du succès [24]». L'État devenait une carrière digne d'attention: « dans l'ordre civil, les places d'administration commençaient à être l'objet d'une ambition qui s'étendait dans toutes les classes[25] ».

    Pasquier développe les causes du ralliement par des considérations plus générales que Molé, à propos sur la situation des jeunes gens des milieux monarchiques : « Quoique nous fussions tous, à des titres divers, victimes de la Révolution; bien qu'elle fût toujours l'objet de notre sincère réprobation; quoique restant attachés à la cause royaliste, nous commencions à sentir que le temps allait venir où nous devrions faire céder nos dégouts, et même nos aversions, à la nécessité de prêter aide et assistance à tout gouvernement qui se montrerait sincèrement animé du désir de ramener l'ordre en France, et d'y favoriser le retour aux principes qui seuls pouvaient protéger la société [26]». La décision de favoriser le retour des émigrés était le principal argument avancé au crédit de l’image de Bonaparte. A ceux qui continuaient à nourrir une méfiance envers la personne de l’empereur, Pasquier ajoutait les leçons de l’histoire qui commandaient de ne pas déserter les fonctions publiques, quelle que soit la répugnance personnelle envers le régime en place. « Etait-il permis d'oublier une des plus rudes leçons que nous eût données la Révolution? Ne nous avait-elle pas enseigné que la raison commandait de sacrifier ses répugnances pour travailler, de tout son pouvoir, à empêcher que des calamités, semblables à celles qu'on avait déjà subies, ne vinssent à se reproduire? [27]»

    Les royalistes devaient peser sur la nouvelle organisation de la France. Pour cela, il fallait participer à la mise en place du nouveau mode d’administration du pays. « Il y a deux choses nécessaires pour constituer, pour organiser une société. Il lui faut sans doute une législation écrite, appropriée à sa position matérielle; mais à côté de celle-là doit s'en rencontrer une autre toute composée d'usages, d'habitudes, d'idées reçues, de mœurs enfin, et cette dernière est la seule qui gouverne la vie sociale en tant de circonstances où les lois ne peuvent exercer leur action. [28]» Sur ce dernier point, la tâche était difficile. « Le plus difficile était de faire comprendre aux hommes de la Révolution que le seul moyen de consolider, de mettre au-dessus des événements les existences nouvellement acquises, était d'entrer dans des classifications, sinon de droit, du moins de fait, et de créer, dans les rangs plus ou moins élevés de l'ordre social et politique, un certain nombre de situations héréditaires, dont le trône doit être nécessairement entouré du moment qu'on veut qu'il soit lui-même héréditaire. [29]»Le danger de laisser le service public aux mains des révolutionnaires l’emportait sur la répugnance à servir Napoléon. Le Conseil d’État apparaissait par ailleurs comme un lieu encore honorable pour remplir ces fonctions de service public, puisqu'on pouvait le comparer au Conseil du roi de l'Ancien Régime. Pasquier marque bien la différence lorsqu’il est nommé préfet de police: « Je ne me dissimulais pas que de vieux liens de société allaient être rompus. Des amis dont j'avais partagé les sentiments, les opinions, ne me pardonneraient pas d'entrer si intimement dans un ordre de choses qu'ils n'avaient pas complètement accepté. Il y a dans la vie d'un homme public peu de circonstances plus pénibles que celles qui amènent de tels changements dans sa vie privée. [30]»

    Pourtant, c’est bien en remplissant les fonctions de préfet de police qu’il fait l’expérience de ce qui peut correspondre à l’exercice d’un service public Le cadre urbain, local, offrait l’occasion de prendre conscience de secteurs d’action spécifiques : « Rien ne doit être négligé dans l'administration d'une grande ville; il en est une partie qu'on peut justement qualifier de honteuse et dans laquelle cependant d'importants services peuvent encore être rendus. L'existence des filles publiques est un mal obligé, indispensable peut-être, pour éviter de plus grands désordres; mais ces malheureuses créatures doivent au mois être surveillées, et leur santé doit être l'objet de soins d'autant plus particuliers qu'elle exerce une grande influence sur celle de la jeunesse. [31]» C’est d’autre part dans ses fonctions qu’il retire la satisfaction de pouvoir constater les résultats concrets de son action: « Il y a vingt-deux ans que je suis entré dans la carrière des affaires publiques, j'ai rempli beaucoup de fonctions, j'ai dans des circonstances difficiles rendu peut-être des services réels à mon pays, mais la satisfaction d'avoir fait le bien et d'avoir empêché le mal, je ne l'ai nulle part éprouvée plus complètement que dans mes fonctions de préfet de police. [32]»

    Chez Vaublanc, préfet de la Moselle sous Napoléon puis ministre de l’Intérieur à la Restauration, la notion de devoir apparaît encore plus fortement pour justifier la participation au service du régime napoléonien. Vaublanc part d’une vision relativement pessimiste de la société. « J'ai toujours pensé que le premier besoin d'un peuple est d'être gouverné, et qu'un peuple aussi mobile que le Français ne peut être gouverné que par la seule puissance des lois.[33] » Le maintien de l’ordre et des institutions l’emportait sur la fidélité aux idéaux politiques : « M. de Bourrienne a marqué dans ses Mémoires l'instant où M. Barthélémy et moi nous sommes rangés sous la bannière de Bonaparte; il aurait pu dire que j'allais avec empressement au devant d'un homme qui rétablissait l'ordre social; c'était très franchement que je servais son gouvernement.[34] » Le retour des Bourbons «était impossible: « Fallait-il renoncer à servir sa patrie parce qu'on ne pouvait lui rendre ses princes légitimes? [35]»

    Vaublanc justifie notamment le fait d’avoir dû prêter serment à la République. Il rappelle que le rôle des corps constitués qui se déclarent en faveur des Bourbons en 1814 et 1815 fut décisif face à l’occupation militaire des puissances étrangères. « Sans cet appui des hommes influents, quelques mouvements dans la capitale, pour soutenir leur cause, auraient étés réprimés par les étrangers eux-mêmes. Or tous les hommes qui formèrent alors le gouvernement provisoire, et tous ceux qui les secondèrent, avaient prêté les serments exigés dans les diverses circonstances. Ce n'est que par la position personnelle où les plaçaient ces serments qu'ils ont pu rendre le plus grand service à la patrie et à la dynastie légitime. Ces mêmes hommes avaient rendu un autre service non moins grand à cette dynastie en servant leur patrie, tandis que les Bourbons ne pouvaient rien pour elle en la défendant contre les étrangers, en repoussant au milieu des plus grands périls les malheurs prêts à l'accabler, en combattant la tyrannie, en bravant l'échafaud. [36]»

    Le service de l’État avait été, rétrospectivement, le service de la cause des Bourbons. Les mémoires politiques contribuent ainsi à valoriser la dimension de continuité du service de l’État, manifestée de manière très nette chez de nombreux préfets napoléoniens restés royalistes (Vaublanc, Barthélémy, Plancy).

     

    3. L’administration au travail : à la recherche du service public

    *Le vocabulaire des institutions

    Le service public existe-t-il ailleurs que dans ces mémoires écrites en grande partie à des fins de justification? On peut tenter d'appliquer la définition de Duguit à l'action gouvernementale, saisie d'après ses objets : « Dire qu’un service devient ou doit devenir un service public, cela veut dire que ce service sera organisé par les gouvernants et qu’il fonctionnera sous leur contrôle.[37] ».

    Un ministère se définit, à partir de 1791, par une liste d’attributions, de fonctions ou plus précisément d’actions[38]. Exécuter, transmettre la loi, surveiller, conserver, prévenir: tels sont les verbes qui caractérisent la fonction ministérielle. Le décret de création du ministère de l'Intérieur, en 1791, lui confie: « le maintien et l’exécution des lois touchant les mines, minières et carrières, les ponts et chaussées et autres travaux publics, la conservation de la navigation et du flottage sur les rivières, et du halage sur les bords » ou encore « la direction des objets relatifs aux bâtiments et édifices publics, aux hôpitaux, établissements et ateliers de charité, et à la répression de la mendicité et du vagabondage ». Le domaine d'action du ministère de l'Intérieur apparaît ainsi comme un périmètre défini par une liste d’actions et d’objets. Les limites sont doubles: les lois et règlements existants d'une part, le budget d'autre part.

    Quel lien peut-on faire entre l’attribution et le service public ? Un bon exemple de l’impact de la création d’une « catégorie d’État est fourni par le travail de François Buton[39]. La tutelle de l’état pour les établissements consacrés aux sourds et muets, comme le démontre F. Buton, relève moins d’une logique d’utilité que d’une logique de secours et de faveur : l’éducation comme meilleure forme de soin et de protection à donner aux sourds et aveugles. En 1791, les écoles de L’Epée et de Haüy sont placées sous la protection de l’État, par une argumentation qui consacre la reconnaissance de la nature philanthropique de l’action des fondateurs (tous deux membres de la Société philanthropique) plutôt que celle des droits des sourds-muets. Les logiques particulières de patronage et de faveur jouent plus que les logiques universelles. Il s’agit de protéger les établissements créés par l’abbé de l’Epée et Haüy, reconnus comme des « inventions » utiles à l’humanité assurant une tâche « intéressante » en raison des problèmes anthropologiques posés par les sourds muets, liés au rôle du langage, et vue comme particulièrement « noble » sur le plan moral..

    Le débat qui court de 1793 à l’an III entre partisans de la liberté d'enseignement (comité d'Instruction) et de l'obligation d'enseignement (comité des Secours) aboutit, pour des raisons budgétaires notamment, au triomphe des vues des premiers. Les décrets de 1795 fixent le nombre de places d’accueil et font des écoles de véritables établissements nationaux, chargés d’accueillir les enfants de l’ensemble du territoire. Ce n'est que lorsque ces établissements sont définitivement passés sous la tutelle de l'État que se met en place une administration qui revêt tous les caractères du service public, notamment par la mise en place d'un dispositif d'inspection qui diminue progressivement le contrôle des conseils d'administrations, initialement peuplé par les philanthropes.

    Dans le cas des sourds-muets, il n'y a pas définition préalable d'une mission d'intérêt public mais mise sous tutelle qui crée l'établissement public et avec lui une catégorie d'Etat (sourds-muets et aveugles). L'éducation des sourds-muets n'est pas définie d'emblée comme un service public: c'est la transformation de l'établissement chargé de les accueillir en établissement public qui accomplit cette transformation.  

    *Etablissements publics et services publics

    L’étude de François Buton ouvre deux pistes pour suivre l’apparition des services publics au début du 19e siècle : le rôle des écoles, et celui des établissements publics. Hauriou définissait l'établissement public est « un service public personnifié [40]». Pour Buton, un établissement public est un établissement privé qui en raison de son activité d'intérêt général se voit reconnaître des « faveurs » (budget, personnalité civile qui lui permet de recevoir des dons) en échange d'obligation (surveillance). Les établissements publics apparaissent en bonne place dans le budget du ministère de l'Intérieur[41] Emargent ainsi au budget en l’an 13 : le Conservatoire des Arts et Métiers pour 54 000 francs, Conseil, l’inspection et l’école des Mines 200 000, les écoles d’arts et métiers pour 326 000 francs. Sous l’empire viendront s’y ajouter les haras, les dépôts de béliers, les pépinières, les écoles vétérinaires…

    Un point sur ces établissement est fournit par le dictionnaire Quand Napoléon inventait la France qui comprend un article « Ecoles de service public »[42]. Elles sont définies comme « des établissements qui ne dépendent pas de l’Instruction publique, puis de l’Université et sont placées sous la tutelle d’autres ministères que celui de l’Intérieur ». La liste dressée : Ecole militaire de Saint-Cyr, Prytanée de la Flèche, Polytechnique, écoles d’artillerie, Ponts et chaussées, écoles de navigation, écoles des arts et métiers, écoles vétérinaires, contredit la définition, puisque les écoles vétérinaires et d’arts et métiers sont sous la tutelle du ministère de l’Intérieur, comme le mentionnent d’ailleurs les articles qui leur sont consacrés dans ce même dictionnaire ! La distinction porte plutôt entre les écoles celles formant au service, d'abord militaire, de l’État et celles destinées à diffuser des connaissances utiles à la nation, comme les arts et métiers. Ces dernières sont activement soutenues par le ministère de l'Intérieur. En 1800, Chaptal, alors conseiller d’État, intervient par exemple pour défendre le conservatoire des arts et métiers : « le conservatoire est aussi une école dans son genre et qui aura une influence marquée sur le progrès des arts mécaniques et des métiers [43]». Dans le cas de l’école des arts et métiers, les logiques de patronage jouent à plein : comme dans le cas des sourds-muets, l'initiative de création est privée, avant d'être soutenue par l'État. La Rochefoucauld-Liancourt obtient de Louis XVI en 1788 qui soient versés 10 sous par élève et par jour ; en 1799 il convainc le Premier consul de transformer son école de Liancourt en Prytanée pour accueillir des enfants de soldats. Elle devient en 1803 l’école de Compiègne et Liancourt assure les fonctions d’inspection[44].

    Les établissements publics placés sous la responsabilité d'un ministère pouvaient servir de relais à la mise en place de politiques publiques nouvelles, comme pour les pépinières, comme le montre une circulaire du 17 janvier 1812 où le ministre de l'Intérieur recommandait: « Donnez une nouvelle existence à ces établissements publics : planter les routes, les chemins, les places publiques ; fournir des graines[45]. »

    Le mode d’administration de ces établissements (uniforme, sous surveillance d’État) suffit-il à désigner l’existence d’un service public ? Le vocabulaire des circulaires incite à le penser. Le 23 vendémiaire an IX, les préfets étaient invités à réduire les dépenses excessives des prisons : diminuer le nombre de gardiens, réserver la distribution de nourriture aux seuls indigents. La dépense de base devait être de 60 centimes par prisonnier et par jour. L'exigence budgétaire: « mettre de l’ordre dans la partie administrative des prisons de votre arrondissement » est également exprimé en des termes administratifs : « mettez-vous bientôt dans le cas d’exercer cette partie intéressante du service public »[46]. Le recours à la notion de service public indique alors la perspective organisationnelle de l’administration : est service public toute partie de l’administration qui donne lieu à des actes de gestion et doit être organisée, mise en ordre, sous la tutelle de l’administration centrale.  

    Le cas des dépôts de mendicité pourrait fournir un contre-exemple : comment ce qui aurait pu devenir une branche du service public ne se développe pas. Guy Thuiller énonce dans son étude du dépôt de la Nièvre une thèse simple[47] : Napoléon voulait aller vite, mais l’administration va lentement, notamment lors de l’examen des plans par le Conseil des Bâtiments Civils. C'est surtout l'absence de définition claire du rôle des dépôts qui en fait rapidement de nouveaux hospices, submergés par l'afflux d'indigents en temps de crise.

    Les dépôts de mendicité sont pensés en effet au moment de leur recréation sous l’Empire non un service public global, mais devant être organisés selon les besoins des départements. Barbier-Neuville, chef de la 3e division du ministère de l’Intérieur, en 1807, rejette la faute sur d’autres :

    « Il n’a pas dépendu des prédécesseurs du ministre que le rétablissement des dépôts de mendicité fut réglé par une mesure générale puisque depuis longtemps la proposition en avait été soumise au gouvernement .Mais il paraît qu’au Conseil d’Etat on a pensé qu’il convenait de laisser au ministre la faculté de proposer partiellement des établissements que les localités permettraient de former[48]. »

    Le ministre de l’Intérieur Champagny, en 1807, blâmait le contexte budgétaire : « Le moment n’est pas très favorable, le budget des hospices a été réduit. Il faut qu’ils fournissent mille lits pour les militaires. L’approvisionnement de Paris doit être doublé. Ainsi le bâtiment des annonciades sera rempli de grains[49]. » Le projet était complexe et dépassait les capacités de traitement du ministère : « La mendicité est un objet de première importance. L’empereur a demandé différents rapports qu’on n’a pas faits, mais on a dû présenter le travail. » Le regard de l'administration s'était porté sur des expériences privées: « Ce serait une erreur de croire qu’il n’y a dans ce genre que des maisons connues du gouvernement ; il y en a plusieurs dont l’établissement est dû à l’activité et à l’industrie des particuliers. » Mais le passage au niveau national posait des problèmes: «  Ce serait aussi tomber dans une erreur que de vouloir envisager cet objet autrement qu’en grand. Il s’agit d’une opération considérable, qui doit dépenser huit à dix millions, mais cette somme ne peut être à la charge du budget du ministre de l’Intérieur. En rédigeant un travail en grand, on y ajoutera un projet de répartition de la dépense entre tous les départements qui l’acquitteront au moyen de centimes additionnels.[50] »

    L’appréciation des projets de dépôts se faisait sur une base locale. La principale source de financement pour les villes était l’octroi, pour les départements les centimes additionnels, ce qui donnait lieu à un va-et-vient entre les bureaux du ministère chargés respectivement de l’administration locale et de l’assistance, les premiers tendant à freiner des projets qui allaient alourdir les finances locales.

    Il manquait également aux dépôts de mendicité un corps de fonctionnaires pour leur donner une assise solide. L’existence d’une école spécifique fut souvent un point de départ pour la constitution d’un service doté à l’Intérieur de l’État d’une identité propre, comme l’atteste le cas des Ponts et Chaussées. Les travaux de Frédéric Graber[51] sur le canal de l’Ourcq montrent bien comment se développe au sein du conseil des Ponts et Chaussées la conscience d’exercer un service public, reprenant l’idée de P. Rosanvallon[52]: la continuité de l'administration est ce qui fait le lien entre l'État puissance publique et l'État service public. Les corps techniques renforcent cette dimension en prenant en charge un certain nombre de missions. Le corps des Ponts et Chaussées, exécutant docile des politiques publiques, devient doté d'une existence propre, solidifiée avec le temps. Il développe sentiment de légitimité autour de la maîtrise d'une expertise d'Etat. Tous les éléments sont réunis pour la définition précoce d’un service public : un corps anciennement constitué, doté d’un savoir technique, d’une école de formation, de règle de fonctionnement du corps, attaché à un secteur dont l’intérêt économique ne fait que se renforcer.

    Quelle est au final l’échelle pertinente pour observer la naissance du service public ? Celle-ci semble liée à la prise de conscience d'une spécialisation. Pour Macarel, observant la distinction entre deux formes d’action publique, celle de ministre et de préfet, ce phénomène ne peut se produire qu'au niveau central: « L'objet général des fonctions de préfet est exactement le même que celui des fonctions de ministre, à savoir: de procurer l'exécution des lois, des règlements et des ordonnances. Les préfets agissent seulement dans un cercle territorial beaucoup plus restreint. Il y a encore, entre ces deux autorités, cette différence remarquable : celle du ministre a toujours une certaine spécialité; elle est renfermée dans une sphère déterminée et distincte de service public; le préfet, au contraire, correspond avec tous les ministres, et exécute toutes les dispositions qui concernent son département, quel que soit le genre de service auquel elles appartiennent [53]». Spécialisation territoriale et spécialisation administrative était ainsi distinguée. De fait, c’est bien d’abord chez les hauts fonctionnaires napoléoniens qu’apparaît une réflexion sur la notion de service, et c’est bien dans les bureaux du ministère de l’Intérieur que se construisent à la même époque des domaines de l’action publique. Le vocabulaire du service public n'est donc pas seulement présent dans des corps spécialisés comme les Ponts et Chaussées, il existe aussi chez certains hauts fonctionnaires, et peut être utilisé par des ministres pour développer de nouveaux secteurs d'action. Son utilisation participe d'un travail de relégitimation de la fonction de gouvernement, qui commence sous le Directoire et le Consulat : la volonté de dépolitisation de l’administration, la réorientation vers l’action économique permettent une réhabilitation du pouvoir exécutif qui n’est pas étrangère à la montée de la notion de service public.


    [1] Stéphane Van Damme, « Farewell Habermas ? Deux décennies d’études sur l’espace public », Les Dossiers du Grihl, 28 Juin 2007, coll. « Les dossiers de Stéphane Van Damme ».
    [2] Thomas Broman, «The Habermasian Public Sphere and science in the enlightenment », History of Science, 1998, vol. 36, p.123-150.
    [3] Association des historiens modernistes des universités françaises, L’opinion publique en Europe (1600-1800), Paris, PUPS, 2011.
    [4] Revue d’histoire moderne et contemporaine., 2005, 3, n° spécial « Le service public, l’économie, la République », sous la direction d’Olivier Dard et Michel Margairaz.
    [5] Léon Aucoc, Résumé des conférences sur le droit administratif, Paris, Ecole impériale des Ponts et chaussées, 1865-1866, p. 190.
    [6] Igor Moullier, « La société civile dans l’Etat : organismes consultatifs, expertise et représentation de la société civile sous le Consulat et l’Empire », colloque du CIERA, La société civile organisée aux XIXe et XXe siècles : perspectives allemandes et françaises, Anne-Marie Saint-Gille et Jay Rowell (dir.), p. 261-274, Lille, Presses du Septentrion, 2010.
    [7] R.H.M.C., 2005, 3, p. 103.
    [8] Fleurigeon fut chef de bureau au ministère de l’Intérieur sous le Consulat.
    [9] Joseph-Marie de Gérando, Institutes du droit administratif, Paris, Nève, 1829, t.1, p. 199.
    [10] Cormenin, Droit administratif, Paris, Thorel et Pagnerre, 5è ed., 1840, Introduction, p. viii.
    [11] Cormenin, op. cit., p. 16.
    [12] Macarel, Cours d'administration et de droit administratif professé à la Faculté de droit de Paris, Paris, 1857, p. 479.
    [13] J.B. Sirey, Du conseil d’État selon la charte, Paris, 1818, §8 : du contentieux de l’administration. Droits privés froissés par l’administration, p. 264.
    [14] Ibid., p. 371.
    [15] Joseph-Marie de Gérando, op. cit., I, 327.
    [16] Alphonse Aulard (éd.), Paris sous le Consulat : recueil de documents pour l’histoire de l’esprit public à Paris, Paris, Cerf, 1903-1909 et Paris sous le Premier Empire : recueil de documents pour l’histoire de l’esprit public à Paris, Paris, Cerf, 1912-1923.
    [17] Archives Nationales, F1a 2, 11 nivôse an VIII. La mesure pouvait certainement fournir un bon prétexte au renvoi de certains employés, qui entrait dans les plans de réforme des bureaux de Lucien Bonaparte.
    [18] A.N., F1a 3. Barbier-Neuville, chef de la 3e division du ministère, se contenta de transmettre la lettre du ministre à ses chefs de bureau, avec une note qui indiquait plutôt sa réticence à prendre des mesures positives de rétorsion : « Je vous invite à donner à vos collaborateurs connaissance de cette lettre et à me mettre tous les jours à même de satisfaire aux obligations qu’elle m’impose. Vous voudrez bien les prévenir en même temps que j’attends de leur zèle et de leur attachement qu’ils feront en sorte de se garantir des mesures de sévérité dont l’application me serait entièrement sensible. »
    [19] A.N., F1a 1, instruction générale du ministre de l’Intérieur, septembre 1812.
    [20] Cf. Isser Woloch, Napoleon and his collaborators : the making of a dictatorship, Londres, Norton, 2001.
    [21] Le comte Molé. Sa vie, ses mémoires, par le marquis de Noailles, Champion, 1922, t. 1, p.43.
    [22] Ibid., p. 50.
    [23] Histoire de mon temps. Mémoires du chancelier Pasquier, Paris, Plon, 1894, t.1, p. 211.
    [24] Ibid., p. 220.
    [25] Ibid., p. 231.
    [26] Ibid., p. 208.
    [27] Ibid., p. 222.
    [28] Ibid., p. 232
    [29] Ibid., p. 234.
    [30] Ibid., p. 412.
    [31] Ibid., p. 457-458.
    [32] Ibid., p. 463.
    [33] Vaublanc, Mémoires de m. le comte de Vaublanc, Paris, Didot, 1883, p. 404.
    [34] Ibid., p. 405.
    [35] Ibid., p. 406.
    [36] Ibid., p. 308.
    [37] Léon Duguit, Les transformations du droit public, Paris, A. Colin, 1913, p. 60. Duguit affirmait même que la notion de service public pouvait suffire à définir l’État, sans recourir à des notions de volonté ou de souveraineté : « L’État n’est plus une puissance souveraine qui commande ; il est un groupe d’individus détenant une force qu’ils doivent employer à créer et gérer les services publics. » (Ibid., p. xix).
    [38] Igor Moullier, « Décrire l’administration : réflexions sur la notion d’attribution »,Bibliothèque de l’école des chartes, 2008, 1, p. 99-118.
    [39] François Buton, L'administration des faveurs : l'Etat, les sourds et les aveugles, 1789-1885, Rennes: Presses universitaires de Rennes, 2009.
    [40] Maurice Hauriou, Précis de droit administratif, Paris, Sirey, 1897, p. 526.
    [41] A.N., F12 4823.
    [42] Thierry Lentz (dir.), Quand Napoléon inventait la France, Paris, Taillandier, 2008, p. 253-254.
    [43] René Tresse, « J.A. Chaptal et l’enseignement technique de 1800 à 1819 », Revue d’histoire des sciences, 1957, X, p. 167-174.
    [44] Charles R. Day, Les écoles d’Arts et Métiers. L’enseignement technique en France XIXè-Xxè siècles, Paris, Belin, 1991.
    [45] A.N., F1a 52.
    [46] A.N., F1a 24.
    [47] Guy Thuillier, Préfets et mendiants : le dépôt de mendicité de la Nièvre (1808-1820), Comité d’histoire de la sécurité sociale, 2002.
    [48] A.N., F15 105, observations de Barbier-Neuville, chef de la 3eme division, en marge d’un rapport.
    [49] A.N., F15 106.
    [50] A.N., F15 106, note du ministre de l’intérieur, annexée au travail du mercredi 2 septembre ( ? 1806/1807).
    [51] Frédéric Graber, Paris a besoin d’eau : Projet, dispute et délibération technique dans la France napoléonienne, Paris, CNRS, 2009.
    [52] Pierre Rosanvallon, L’État en France, Paris, 1993, Seuil,  p. 82-84
    [53] Louis-Antoine Macarel, Cours d'administration et de droit administratif professé à la Faculté de droit de Paris, Paris, 1857.

    Pour citer ce communication

    Igor Moullier, LARHRA/ ENS Lyon, « Administration et service public à l’époque napoléonienne ». Communication, Journée d'études : Naissance du service public de l’Ancien Régime à la Révolution française et à l’époque napoléonienne du 16 mars 2011 , consulté le mercredi 20 septembre 2017. URL : http://telemme.mmsh.univ-aix.fr/edition/81923/0